智讯No23奥夫拉多尔安全战略下的国 [复制链接]

编者按：

长期以来，公共安全问题一直是墨西哥*府难以解决的重要问题。一方面，警察腐败横行不堪重用；另一方面，*队参与治安名不正、言不顺。墨西哥现任总统洛佩斯·奥夫拉多尔因此试图通过新设国民警卫队来解决该国的治安问题。此外，近来受到美国*府的持续压力，墨西哥*府还表示将在南部边境部署国民警卫队以应对中美洲移民潮。究竟国民警卫队在墨西哥将扮演怎样的角色？它能否解决墨西哥的治安痼疾？本期智讯栏目将选登秘鲁*事与安全领域的专门性智库秘鲁*队战略研究中心（CentrodeEstudiosEstratégicosdelEjércitodelPerú）于今年5月发布的文章《国民警卫队：墨西哥公共安全对武装力量的挑战》，为读者了解墨西哥国民警卫队提供参考。

国民警卫队是奥夫拉多尔*府安全战略的重要基石之一。由于墨西哥警察长期缺乏效率，国内公共安全和暴力问题日益严重，总统决定继续保持并深化*队在维持公共安全方面的作用，并将其称为“*队转型”。在最初的设想中，总统希望将*队作为安全战略的中心，并另组建一支隶属于国防部的新队伍。这一*策主要基于以下几方面的考虑：第一，*队是最可信的机构，因为他们纪律严明、忠于人民；第二，警察无力对抗罪犯，因为警察腐败多发且与违法犯罪多有牵连；第三，公共安全危机需要迅速得到解决。不过在此后的议会审议中，议会希望使这支队伍隶属于行*部门，经讨论后，墨西哥参议院于年2月通过宪法改革，同意设立隶属于安全与公民保护部的国民警卫队。然而，这一队伍的设立同样存在不少有待解决的问题，包括其内部的构成、组织的定位、未来的发展等，这也对*队在公共安全领域的作用、*民关系的发展等问题提出了新的思考。

一*队职能的扩大及其问题

奥夫拉多尔上台后一改竞选期间要求*队撤出街头的承诺，开始主张“*队转型”以便为*队维持公共安全创造条件。“转型”从当前国家公共安全危机的情况来看有其合理之处，但它与拉美20世纪八九十年代以来的民主化转型框架背道而驰，后者旨在使*队退出国内公共安全领域，专注于国防。而奥夫拉多尔认为*队更广泛参与公共安全是解决安全危机的有效途径，他提出要扩大*队的任务范围，例如为打击石油盗窃提供支持、监控石油管道以及负责圣卢西亚机场的开发等。

从短期来看，*队参与打击国内有组织犯罪集团是不可或缺的，因为这些犯罪集团手中的*火、占领的地盘以及造成的损害已经上升为国家安全问题，需要*队参与解决。不过，宪法改革的过渡条款并未从根本上解决如何监管*队参与公共安全的法律框架问题，包括参与的时效性、行动的类型以及参与的边界等。从国际经验来看，*队拓宽职能协助行*部门应对有组织犯罪也不乏先例，但关键问题在于究竟是行*部门将*队视为对警察在具体行动中的协助力量，还是像墨西哥这样逐步扩大*队在公共安全领域的职能范围，甚至侵入到本应属于行*部门的职能中。

尽管国民警卫队的设立初衷在于组建一支队伍来划清国内安全和公共安全之间的界限，以便使*队逐步从后者中退出，但未来的*策走向最终还决于新队伍在打击犯罪和减少暴力方面的成效。

二行*与*队之间的关系

此前，墨西哥*队因其从属于总统为领导的行*力量、对民主体制的承诺以及同社会的良好关系而普遍受到认同。但从数十年前开始，*队就参与到禁*行动中，包括铲除*品作物、投身于第一线安全行动等，之后更是直接参与到打击有组织犯罪等公共安全活动中。在国民警卫队组建后，奥夫拉多尔总统提名了退役将领罗德里格斯·布塞奥将*来领导这支队伍。布赛奥将*曾经在执行打击有组织犯罪的任务中立下赫赫战功，在打击非法*品走私方面表现更是突出。他还曾在美洲防御委员会（JuntaInternamericanadeDefensa）中任职，拥有国际组织的任职经历。

不过这一提名也引发了外界对国民警卫队指挥权的争议，因为这意味着名义上国民警卫队隶属于安全与公民保护部，但实际上受一位从属于国防部的*人的领导。奥夫拉多尔回避了这一问题，他只是强调*队对推动国民警卫队建立的重要性。此外，*府还在宪法修正案的最终稿中删除了“不允许从现役*人中招募”的文本，从而为*人向国民警卫队的流动提供了便利，这也意味着*队能够成建制地转制成为国民警卫队。某种意义上来说，这象征着国民警卫队行*属性的淡化。

事实上，在过去的12年间，即使*队介入到公共安全领域，但也未见国内暴力事件的减少。恰恰相反，年反而是暴力事件最多发的一年，共发生件恶性杀人事件，年的数据也不容乐观。不仅如此，墨西哥*队尽管已经接受过诸多人权方面的培训，但根据国家人权委员会的统计，-年间，*队和联邦警察严重侵权的事件有所增长，这也为国民警卫队的发展提出了更高的要求。

三国民警卫队的构成与挑战

年1月，墨西哥国家城市公共安全问卷调查的结果显示，73%的民众认为居住的地区不安全。为此，国民警卫队就将主要负责解决那些影响恶劣的犯罪，包括谋杀、抢劫、贩*和绑架勒索等。在制度设计上，这支队伍被描述为一支中间性队伍，在受到警察系统的训练同时也拥有*队的纪律和对抗犯罪、减少国内暴力的有效手段。为了尽快应对国家的紧急状况，国民警卫队将从陆*、海*和联邦警察三支队伍中抽调人手，并计划在未来五年新招募5万人入役，其中2.1万人将在年招募。从陆*、海*和联邦警察中抽调的人手将在部际业务协调委员会的管理下协调开展工作。

然而，新设国民警卫队对于提升各州和地方警察的能力并没有多大益处。作为一个常设武装机构，它参与公共安全任务将使安全问题中央化，因为这将鼓励国民警卫队在州*府提出申请时参与州一级的安全任务。同时，虽然国民警卫队需要尽快部署，但对该机构的立法授权还远远不足，队伍内外的管理和授权机制也尚未确定，关于人员招募的条件、人员培训等问题同样需要解决。

从目前的进展来看，国民警卫队表现出一种介于*队警察化和公共安全*事化之间的局面，而这两种情况的风险和成本值得警惕。实际上，国民警卫队也并非首创性制度，此前在培尼亚·涅托*府时期就曾建立过一支宪兵队，后来并入了联邦警察，并没有取得预期的效果。对于奥夫拉多尔*府而言，最好应该在未来五年中逐步巩固国民警卫队，使*队逐步退出公共安全领域，且完善一种中间性力量取代这部分职能并同警察进行合作。只有这样才能理顺*队与行*部门间的关系，使国民警卫队发挥应有的作用。

参考文献：

YadiraGálvezSalvador,“LaGuardiaNacionalosretosdelasFuerzasArmadasfrentealaseguridadpúblicadeMéxico”,CentrodeEstudiosEstratégicosdelEjércitodelPerú,22deabrilde.

撰稿：周义元，中国社会科学院拉丁美洲研究所博士研究生。

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